1978年之前，全國經歷了十幾年的長期缺電局面，各省（區）市大城市的企業經常停三開四，拉閘限電。經電力部調查1978年全國缺電1000萬千瓦，缺電原因就是缺乏投資。當時電力仍由國家制定計劃、立項撥款，電力部一家獨辦。“一家辦電”，“多家用電”各省（區）市爭搶總量不大的“電力蛋糕”。

    在此情況下，國家計委建議中央和地方合作辦電，實行“誰投資，誰用電，誰受益”的辦法。1981年山東龍口電廠一期2臺10萬千瓦機組開工建設，總投資2.05億元。中央和地方各出部分投資，中央投資從國家計劃內解決，地方投資從地方全民企業、鄉鎮企業、生產大隊分年集資。

    龍口電廠開工是中國電力工業發展史上具有開創意義的一件大事，它打破了電力部門獨家辦電，實行中央和地方合作辦電，并且初步試探了股份制辦電。自2003年以后，江蘇諫壁，上海閘北以及其他省（區）市相繼仿效，從合作辦火電，到合作辦水電，如廣西巖灘、湖北清江、四川二灘、云南漫灣等大型水電站都采取中央、地方合資辦電方式。

    1983年水電部根據中央指示，召開農村電氣化試點縣座談會，國務院批轉了水電部“關于積極發展小水電建設中國式農村電氣化試點縣的報告”。

    之后，全國縣以下用電量從1978年的242億千瓦時，增長到1998年的4599億千瓦時。20年農村用電增長19倍。1998年6月前全國約2400個縣，其中760個縣級電力企業由中央電力部門直管直供，1040個地方所屬縣級供電企業由省級電力公司采取躉售方式供電，其余600個縣級電力企業是地方自建、自管、自供、枯水期從大電網補充供電的、以小水電為主的供電企業。這次會議形成了以地方為主發展農村電氣化事業的模式和政策措施。

　　改革方向之爭

    1978年之前，電力經營實行統收統支政策，即經營收入上繳國家財政、基本建設及維持簡單再生產的支出由層層編制生產基本建設計劃、逐級進行審批調撥。從建國以來到1978年一直實行低廉的銷售電價，中央、省（市）區各級電力部門都稱不上是有自主經營、自我發展、自我改造能力的企業。1978年后經過放權讓利，承包經營，下放企業自主權的改革后，各級電力企業才逐步獲得活力。

    1978年以來，電價改革主要出臺了三項改革措施：一是實行“新電新價”，1985年6月國務院批轉國家經委“關于鼓勵集資辦電，實行多種電價的暫時規定”，對集資新建的電力項目實行還本付息的原則核定電價水平，打破了單一的電價模式，培育了按照市場規律定價的機制；二是出臺了“二分錢”的電力建設基金，為各省（區）市地方電力企業擴大再生產提供了穩定的資金渠道；三是實行“燃運加價、煤電聯動”，隨著燃料、運輸價格上升相應提高上網電價，2003年國務院又批準了國家發展改革委制定的“電價改革方案”，方案中規定配合電力體制改革將逐步推行發、輸、配、售電價四個環節的電價形成機制和電價管理原則，為電力工業市場化改革奠定了基礎。

    1987年7月國務院負責人在“全國電力體制改革座談會”上提出“政企分開，省為實體，集資辦電，聯合電網，統一調度”的電力體制改革20字方針，強調為了解決缺電，在中國以各省（區）市為主體發展經濟的情況下，以省（公司）為實體，有利于加快電力建設。

　　同時，電網是跨省的，跨省電網采取聯合電網方式，便于“同舟共濟、團結治網”。跨省電網和省電網都要成為各種所有制、各種不同形式電網的聯合體。而電網仍要維持統一調度，分級管理的體制。

    1989~1991年，中國五大區域電力公司除東北成立電力總公司外，華東、華北、華中、西北四大區域電力公司都通過各區域電網領導小組的討論，決定成立區域電力聯合公司，確定了區域電力公司和各省（區）市電力公司都為公司法人實體，并且實行在區域聯合電網內水、火互濟、互通有無，削峰填谷、互為備用、穩定頻率，安全供電等“同舟共濟、團結治網”的管理模式。

    1997年國務院發出通知組建國家電力公司，通知規定：“國家電力公司是國家授權的投資主體及資產經營主體，是經營跨區送電的經濟實體和統一管理國家電網的企業法人。國家電力公司不是一個行政性公司，而是一個以資產為紐帶，按現代企業制度組建的一家大型國有公司。”

    國家電力公司組建后，電力部隨之撤消。而國家電力公司新任領導，卻不是遵照國務院的要求去辦企業的。國家電力公司強調電力工業具有“自然壟斷”特性，不僅要對電網、骨干電廠、調峰調頻電廠都要“管住”，而且還要對核電、天然氣及新能源都要“管住”，“管住”了安全才不出問題；還強調對電網實行四統一，即：“統一規劃、統一建設、統一調度，統一管理”，電網經營企業要“集市場單一購賣者、市場交易中心，生產調度中心為一體”等等，回復到改革前電力工業部“集中、垂直、一體化”的壟斷管理體系，國務院的通知成為一紙空文。

    20世紀末21世紀初，電力工業發展環境發生了明顯變化，一是集資辦電發展迅速，二是國家電力公司統一管理電網，又有直屬發電廠在電網調度上偏重直屬，輕視非直屬，廣大地方電力企業要求在電量、電價、電費上給予“公平、公正、公開”待遇。

    中央要求改革的總體目標是：“打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價機制，優化資源配置，促進電力發展，促進全國聯網，構建政府監督下的政企分開，公平競爭，開放有序，健康發展的市場體系。”

    根據中央的要求，從2000年開始到2002年，“電力體制改革方案”在國家發改委牽頭下，廣泛征求電力系統內外人士的意見，醞釀了整整兩年。而電力系統卻認為：電力行業是壟斷行業，電力生產運行特性是“發、輸、配一體運行，產、供、銷同時完成”，擔心改革影響電網安全穩定運行，因此，電力工業需要集中管理……等等。

    2002年初，國務院常務會議討論，最終才通過了“電力體制改革方案”，自當年3月正式公布施行，電力工業進入了市場化改革的新時期。

　　重發輕供不管用

    從2003年到2008年，“電力體制改革方案”頒布施行已經5年，5年內重組了國家電力公司，成立國家電網公司，南方電網公司，五大發電集